| 2007年下半年土地政策综述 |
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第一篇 2007年下半年土地政策综述 国家土地政策的制定与实施是2007年国家房地产宏观调控政策的重头戏。本着一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线，坚决实行最严格的土地管理制度原则。2007年上半年，国家土地管理部门相继发布了多项控制、节约用地的文件与政策，这些行政管理手段可以概括为土地规划、土地审批、土地招标、土地出让收入纳入地方预算管理、土地督查和土地违法、腐败整治等六个方面。此外还制定和实施了三大经济管理手段，即实施土地增值税“清算制”，开征城镇土地使用税和新增建设用地土地有偿使用费。（参看笔者“2007年上半年国家土地政策综述”） 2007年下半年，国家的土地政策要点主要是完善和落实上半年制定和实施的各项管理手段。主要表现在土地资源的清查与整顿、完善土地计划与分配制度和建立土地储备制度三个方面。 一、土地资源的清查与整治 1、查处土地违法 清查建设用地 7月2日，国土资源部下发《关于开展工业项目建设用地控制指标执行情况调查的通知》，要求对天津、辽宁、上海、江苏、福建、河南、湖北、湖南、重庆、四川、陕西等部分省市工业项目用地指标控制情况进行全面检查，要求各相关省市国土资源管理部门7月20日前全面完成工业项目建设用地控制指标执行情况调查任务，上报调查报告和工业项目建设用地控制指标执行情况调查汇总表。 7月上旬，监察部和国土资源部联合下发《关于进一步开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》，要求对 2005年1月至2006年9月新增建设用地清理情况进行复查，对2006年10月至2007年6月新增建设用地情况进行清理，严惩土地违法违规行为，12月份上报国务院。这是继去年10月监察部、国土资源部《关于开展查处土地违法违规案件专项行动的通知》的进一步深化。 2、开展非法低价出让国有土地使用权专项清理 7月中旬，监察部、国土资源部、财政部、建设部、审计署五部门联手对非法低价出让国有土地使用权问题开展专项清理。专项清理包括四方面内容：一、是否将应出让的土地作划拨处理；二、是否将应招标拍卖挂牌出让的土地按协议方式出让；三、出让金的定价、收支是否合法合理；四、以协议或者划拨方式取得土地使用权后有无违反规定改变规划用途问题等。这次土地专项清理是建国以来最大的一次整治行动，查出的问题直报国务院。 8月中旬监察部、国土资源部、财政部、建设部和审计署五部委联合再发通知，决定集中半年时间，在全国开展国有土地使用权出让情况专项清理工作，要求各地对2005年1月1日至2007年12月31日期间供应的所有建设用地逐宗进行清理。专项清理要达到两大目标：全面了解和掌握国有土地使用权出让以及土地出让金征收、管理和使用的情况，查处并纠正土地审批、土地出让以及出让金收支管理中的违法违规行为，严肃查处土地出让中的腐败问题；督促地方政府和有关部门建立健全制度规定，严格依法规范土地审批和出让行为，加强土地出让收入征收管理。 3、查处“以租代征”为重点的全国土地执法百日行动 为解决土地执法方面存在的突出问题，国土资源部决定从9月15日至12月25日，集中100天时间，开展以查处“以租代征”为重点的全国土地执法百日行动。百日行动分三阶段进行：自查清理阶段（9月15日至10月14日）；查处纠正阶段（10月15日至11月24日）；督察整改阶段（11月25日至12月25日）。 9月17日在国土资源部召开的启动“全国土地执法百日行动”新闻发布会上，国家土地副总督察甘藏春指出，下阶段国土部将针对建设用地“以租代征”、擅自违规新设立或扩大各类开发区以及未批先占先用等三种形式的违法违规行为进行全面查处。 10月中旬，百日行动第一阶段结束，16个省(区、市)和3个计划单列市自查清理发现，三类违法违规用地达3万多宗，面积达94万多亩。 11月底，百日行动第二阶段结束，全国31个省(区、市)完成自查清理工作，圈定了一批土地违规违法重点地区和典型案件。12月3日，温家宝总理在百日行动专报上做出重要批示，充分肯定了全国土地执法百日行动，强调再接再厉把最严格的土地管理经常化、制度化。曾培炎副总理也审阅了专报，指出下一阶段要切实围绕百日行动做好督察整改工作。一是抓紧出台查处土地违规违法政策性文件，二是抓紧出台处分办法；三是加大案件查处力度。 12月10日，国土资源部召开新闻发布会，通报在“全国土地执法百日行”中已查出违规违法用地宗数约3.2万件，违规违法占用土地的面积350万亩左右。要求各地清查出的土地违规违法案件，应在2007年12月25日前处理完毕。截至日前，全国初步圈定土地违法违规重点地区58个，典型违法案件251件。 鉴于违法违规用地还没有有效遏制，12月24日国土资源部决定将原定于12月25日结束的“百日行动”顺延至明年1月中旬。 2008年1月21日，在全国土地执法百日行动总结电视电话会议上，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史宣布，在120天的“百日行动”中，摸清三类违规违法用地3.1万多件，涉及到土地面积逾330万亩。其中，“以租代征”30多万亩，违规扩区设区大约100万亩，未批先用先占大约200万亩。其中，未批先用先占的情况比较复杂，其中有相当一部分是合情合理的。至此，长达120天的百日行动胜利告罄。 4、严查非法囤地 处置闲置土地 9月中旬，国土资源部发布《关于加大闲置土地处置力度的通知》，要求加大闲置土地，特别是房地产开发领域土地闲置处置力度。通知要求，各地要严格按照《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》和《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》有关闲置土地处置的规定，加快处置利用闲置土地。土地闲置费原则上按出让或划拨土地价款的20%征收；依法可以无偿收回的，坚决无偿收回。对于违法审批而造成土地闲置的，要在2007年年底前完成清退。能够恢复耕种的要恢复耕种，不能恢复耕种的纳入政府土地储备，优先安排开发利用。 10月28日，国土部制定了四条办法严查囤地行为，整治囤地“地主”，要求各地土地管理部门要加大闲置土地清理力度。这四条办法是：一、要求实行“净地”出让；二、合理控制单宗土地出让规模；三、规定每宗土地的开发建设时间；四、加大闲置土地的处置力度。除明确单宗土地开发期限不得超过三年外，进一步明确，土地闲置费原则上按出让或划拨土地价款的20％征收。满两年未动工开发的，要坚决无偿收回。对虽按合同约定日期动工开发，但开发建设面积不足三分之一或已投资额不足四分之一，且未经批准中止开发建设满一年的，要严格按闲置土地依法进行处理。对没有按照处理意见整改的开发商除了要按合同进行处罚外，还要禁止其参加土地招拍挂活动购置新地。 12月4日，国土部进一步明确，每宗土地的开发建设时间原则上不得超过三年，延迟开工和延迟完工都需要交相应的违约金，以确保供应出去的土地能够及时开发建设，形成住房的有效供应。 北京市土地管理部门也采取了相应管理措施。8月上旬，市国土资源局出台四项措施。一、建立拟入市地块推进情况红、黄牌制度。对规划意见书已过期和审定地价已过期的项目用地，以及对规划意见书和地价将要到期的项目用地，将采取包括撤销其直接入市资格、撤销已审定的地价成果、限期上市交易在内的严厉措施；二、直接入市交易项目用地必须具备‘三通一平’条件；三、按月向各区县政府、区县分局及分中心通报土地供应情况；四、项目落实到责任人，并按月上报项目进度及完成情况。 5、严厉查处打击土地违法案件 为配合打击土地违法违规活动的开展，10月31日，最高人民检察院与国土资源部会签了《关于人民检察院与国土资源行政主管部门在查处和预防渎职等职务犯罪工作中协作配合的若干规定（暂行）》，就联手应对土地领域职务犯罪做出了具体规定。 11月21日建设部副部长齐骥提出要集中查处和曝光一批违法违规案件。12月10日起，国务院派出12个督察组对各地贯彻房地产调控情况进行检查。建设部相关负责人特别强调，对群众反映强烈、随意涨价的房地产开发项目，各地建设主管部门、房地产主管部门将会同物价监管等部门进行专项调查，并严肃处理。 二、加强土地调控与供应计划 继建设部8月底就国务院24号文展开解读后，9月18日，建设部住宅与房地产业司司长沈建忠在接受媒体采访时表示，已从政策上明确优先保证廉租房、经济适用住房和中低价位、中小套型的普通住房用地。解决城市低收入家庭住房问题将做到“五个落实”：一是24号文件明确的各项经济政策、优惠政策要落实；二是建设用地落实；三是资金落实；四是落实相应的管理机构和实施主体；五是落实相关计划。 10月8日，国土资源部下发《关于认真贯彻〈国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见〉进一步加强土地供应调控的通知》主要包括三方面内容：一、低收入家庭住房用地供应量不得低于总量的70%；二、严禁新征买地集资建房；三、单宗土地开发建设禁超3年。 12月11日，建设部政策研究中心主任陈淮透露，未来两年建设部将主抓两件工作。一是完善住房保障体系，在县级以上城市全部建立廉租房；二是落实城乡统筹规划房，加强村镇住房建设。外，建设部还即将出台政策规定，土地出让金的70%将用于限价房、经适房及廉租房等保障性住房的建设。 三、加强土地制度化建设 1、完善土地招拍挂制度 10月9日，国土资源部发布修订后的《招标拍卖挂牌出让国有建设用地用权规定》（39号令），11月1日施行。主要从五个方面作了修订：一是将工业用地纳入招标拍卖挂牌出让范围；二是明确建设用地使用权可以分层出让；三是将土地使用权修改为建设用地使用权；四是进一步明确挂牌出让截止问题；五是进一步规范出让金缴纳和建设用地使用权证书发放。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》明确规定。要求受让人付清全部国有建设用地使用权出让价款后，才能领取国有建设用地使用权证书。未缴清全部出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。 39号令发布次日，既有媒体“爆”出“开发商拿地不得分期付款”的说法，为此，国土部负责人澄清：“该说法是对政策的误读。如果不违反合同约定，开发商仍然可以分期付款拿地，但不可以分期拿到土地使用证书。” 12月12日国土资源部进一步发布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（部39号令）详解，明确不管是一次性支付还是分期支付，都必须在缴清该宗地的全部出让金后，才可以拿到土地使用权证。纠正了业内认为今后开发商拿地必须一次缴清全部出让金的说法。 2、建立耕地占补平衡考核制度 为规范耕地占补平衡考核工作，督促非农业建设占用耕地的单位履行补充耕地的法定义务，国土资源部7月份出台《耕地占补平衡考核办法》（8月1日实施）。耕地占补平衡考核，是指县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实。实行占用耕地的建设用地项目与补充耕地的土地开发整理项目挂钩制度，土地开发整理项目补充的耕地数量，不得少于挂钩的建设用地项目所占用的耕地数量。《考核办法》规定，上级国土资源管理部门有权责令合格率较低的地区限期整改，对整改不合格的，暂缓受理该地区农用地转用和征地审批。 8月27日，国土资源部通报了2006年度耕地占补平衡考核情况。全国列入2006年度考核范围的建设用地项目共13018个，涉及建设占用耕地149419公顷，补充耕地149902公顷。通报显示，全国抽查合格的项目数量占抽查总项目数量的比例为80.17％。除西藏外，上年度，21个省（区、市）和新疆生产建设兵团抽查项目合格率高于全国总合格率，其余9省（区、市）低于全国总合格率。 3、建立土地储备制度 为增加政府手中的“熟地”供应，让更多的土地具备用地条件，缩短土地形成房地产有效供应的建设周期，有效防止开发商闲置、囤积土地等行为的发生，12月3日，由国土资源部、财政部、中国人民银行联合制定，规范我国土地储备的全国性第一部法规《土地储备管理办法》浮出水面。《办法》规定了土地储备的定义、范围及金融风险防范的措施，并且规定今后5类土地将被纳入政府土地储备范围：依法收回的国有土地；收购的土地；行使优先购买权取得的土地；已办理农用地转用、土地征收批准手续的土地；其他依法取得的土地。《办法》的出台为我国完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力提供依据，标志着我国土地供应正式进入“储备管理”时代。 为配合国家土地储备管理办法的制定和实施，截至7月中旬，全国共有30个省（区、市）和新疆生产建设兵团按有关规定将省级人民政府依法批准建设用地情况向国土资源部备案。10月份，北京市开始制定土地储备开发计划，并于年底前制定完毕。 四、完善土地税收制度 2007年6月，北京市政府对《北京市实施〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉办法》做出修改，税额标准比原来提高了两倍。每平方米一至六级土地的年税额分别从原有的10元、8元、6元、4元、1元、0.5元提高至30元、24元、18元、12元、3元和1.5元。土地使用税的征收范围不包括居民自住用房，只对经营性用房征收。外商投资企业和外国企业在京机构也首次纳入到征税的范畴。北京市彻底清算两年的土地使用税时间表确定。市地税局公布，房地产开发企业开发用地2006年、2007年城镇土地使用税税款在2007年10月份征期合并征收。征收时应以当年9月30日未售出房屋的占地面积为计税依据。根据国家税务总局规定，从今年2月1日起，房地产开发商只要楼盘售出85％以上，就必须进行土地增值税清算。这项措施连同目前按照未售出房屋面积计算土地使用税的计税方法，都减少了开发商通过捂盘惜售来拖欠缴税的可能。 国家税务总局7月20日公布数字显示，今年上半年，税务、工商、国土等部门建立信息传递共享机制，土地增值和城镇土地使用税分别同比增长79.3%和57.1%。土地增值税完成191亿元，同比增长79.3%；城镇土地使用税完成138亿元，同比增长57.1%。今年上半年我国以税收政策调控房地产市场的力度进一步加大，效果初显。 12月26日，国务院日前对1987年发布实施的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》作了全面修订，将于2008年1月1日正式施行。对现行条例四方面修改：一提高了税额标准，将现行条例规定的税额标准的上、下限都提高4倍左右。占用基本农田的，还应在上述适用税额基础上再提高50％。二统一了内、外资企业耕地占用税税收负担。三从严规定了减免税项目，取消了对铁路线路、飞机场跑道、停机坪、炸药库占地免税规定。四加强了征收管理，明确了耕地占用税的征收管理适用《中华人民共和国税收征收管理法》。
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