| 2007年上半年国家土地政策综述 |
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成业行信息网络部 杨永明 鉴于2007年国家宏观调控重点转移到增加市场有效供给方面来，土地供给就成为调控政策能否奏效的关键环节。2007年国家出台了诸多有关土地的政策、措施与管理制度，成为业界广为关注的政策看点。下面从行政管理手段和经济管理手段两方面分别对2007年的土地管理政策做一综述。 一、行政管理手段 鉴于我国人多地少的国情，国土资源部部长、国家土地总督察孙文盛多次强调，18亿亩耕地红线绝不能破。国务院新一轮土地规划修编要求“用地要一分一厘算，而不是一分一亩”，从目前到2020年我国耕地减少量必须控制在2700万亩以内，严守18亿亩耕地红线，是整个土地利用规划的出发点和落脚点。 温家宝总理在十届全国人大五次会议政府工作报告中强调，节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度。 2006年12月底，国家土地副总督察甘藏春讲话中指出，2007年国家土地调控的原则“已由从严从紧控制农用地占用转变为建设用地总量控制”。推进节约集约用地，是确保18亿亩耕地红线的惟一途径，为此，自2006年底始，至2007年上半年，国家土地管理相关部门相继发布了多项控制、节约用地的文件与政策。这些政策、措施和制度可以概括为土地规划、土地审批、土地招标、土地出让收入纳入地方预算管理、土地督查和土地违法、腐败整治等六个方面。 1、关于土地规划的政策与措施 土地规划与计划 2006年12月25日，国土资源部公布了修订后的《土地利用年度计划管理办法》，强调了两大修订重点：一、新增建设用地计划指标被纳入年度计划控制，实现指令性管理，强调土地调控政策的整体性，堵死“计划外批地；二、以实际用地情况作为计划考核的依据，控制未利用地数量，遏制开发商囤地现象。 2006年底，国土资源部下发通知，要求各地切实做好2007年土地利用计划（草案）的编报工作。要求在不突破往年新增建设用地规模水平的前提下，从严从紧提出年度新增建设用地计划建议指标；在不突破去年计划盘子的前提下，科学合理确定新增建设用地占用农用地及耕地计划建议指标。 根据各地上报的计划草案，2007年4月25日国土资源部下达了2007年全国土地利用计划。根据计划，2007年新增建设占用农用地与耕地数量同2006年持平，继续禁止别墅类、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目用地。 北京市公布的《“十一五”时期土地资源保护与开发利用规划》规定，到2020年，市域建设用地需求总量应在3750—4000平方公里之间，2010年应控制在3500平方公里以内。 1月19日，国土资源部下发通知，对2001年至2006年国家投资的土地开发整理项目实施情况进行一次全面检查。 6月中旬，国土资源部公布了检查统计结果，2001-2006年，国家共投入近300亿元用于土地整理（这些资金是按30%分成的新增建设用地土地有偿使用费）。1999-2006年7年全国共补充耕地面积3525万亩，其中1270多万亩是通过土地整理补充的（大于同期建设占用的耕地面积）。2007年计划再投入不少于200亿元。力争到2020年，全国完成农用地整理不少于6.5亿亩，新增有效耕地不少于2500万亩。 根据《地籍管理“十一五”发展规划纲要》，我国将在2010年前开展第二次全国土地调查工作（第一次全国土地调查始于1984年），目的是全面、准确掌握全国土地数据，建立城乡一体化、四级（国家、省、市、县）联网互通的土地数据库，建立城乡统一的土地统计制度等。国务院已成立由副总理曾培炎任组长，由国土资源部、发改委、建设部、财政部等11个部委组成的第二次全国土地调查领导小组，7月1日开始调查实施，计划历时3年完成。 6月26日由国务院第二次全国土地调查领导小组办公室编制的调查总体方案在媒体公布。经过第二次全国土地调查，我国的每一块土地将拥有合法“身份证”——“土地证”。 2、关于土地审批的政策与制度 土地审批 为落实严把土地闸门的宏观调控政策，控制建设用地审批规模和节奏，2006年度，国务院批准建设用地减少39.8万亩，全年全国共核减不合理用地9.2万亩，批准新增建设用地同比减少了15.6％。 2006年底，国土资源部、发改委联合发布并实施了2006年版《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》。根据目录，别墅、高尔夫球场、赛马场等项目用地被列为禁止用地项目；影视城、赛车场、公墓等则被列为限制用地项目。 由国土资源部、建设部、铁道部联合发布，1月8日起试行的《客运专线铁路建设项目用地控制指标》要求客运专线铁路建设应在满足施工要求前提下，严格控制临时用地数量。最大限度地减少新增用地。 3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议政府工作报告中强调，禁止擅自将农用地转为建设用地，特别要禁止别墅类房地产开发、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目用地。 4月10日，国土资源部等八部委召开全国电视电话会议，安排部署房地产市场秩序专项整治工作。针对房地产项目土地出让审批、开发环节出现的新问题，国土资源部副部长贠小苏指出，一些房地产开发企业取得土地后不按出让合同规定开发利用土地，擅自更改土地使用条件，违反国家用地政策搞别墅类房地产开发。为此，国土资源部将对房地产开发用地进行一次全面清查。除禁止别墅类房地产开发，还将严控高档公寓、低密度、大套型等高档住宅用地，增加民生用地。 4月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》，严格限制党政机关违规修建办公楼等楼堂馆所。 土地审批权的“下放” 1月22日国土资源部下发《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》，规定在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内（指各直辖市、计划单列市和省、自治区人民政府所在地的城市，以及人口在50万以上的84个城市），依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，从2007年起调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报，经国土资源部审核，报国务院批准后由省级政府具体组织实施，实施方案报国土资源部备案。 3、关于土地招拍挂制度 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权制度始自2002年。2002年5月9日国土资源部签发了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》“11号文件”，要求从当年7月1日起，所有经营性开发的项目用地都必须通过招标、拍卖或挂牌方式进行公开交易，该文件的发布被业界称为新一轮“土地革命”。 2004年3月31日，国土资源部与监察部联合下发“71号文件”，要求各地协议出让土地中的历史遗留问题必须在8月3日前处理完毕，否则国土部门有权收回土地。该文件的颁布被业界称为8.31大限。 2006年9月，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》“31号文件”规定工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让。工业用地的招拍挂成为2007年国家土地政策的新调控重点。 数据显示，2003年起我国工业用地增长幅度逐年提高，到2005年已经占到全年总供应的32.7%。其原因，一方面是经济快速发展，工业用地需求日渐旺盛；另方面是地方争相抢夺投资资金，压价招商引资。工业用地利用强度普遍偏低，即使一些发达地区，工业项目用地容积率也只有0.3至0.6，而在国外可达到0.8至1.2。工业用地的低成本扩张造成土地隐性闲置和浪费，不仅导致土地市场混乱，也为中央的房地产调控带来诸多障碍。采取工业用地的招拍挂制度有利于控制上述现象的发生和发展。 2007年北京率先开展了土地一级开发的招投标试点。1月9日北京国土局公布了首批土地一级开发招投标结果，北京天泰兴业置业发展有限公司和北京世纪龙泉房地产开发有限公司，分别中标了北京市石景山区南宫住宅小区土地和北京市门头沟新城城子地区21－28号用地两个一级开发项目。业内人士认为，通过招投标方式进行土地一级开发，将有利于控制成本和开发流程，土地上市速度将因此加快。市国土局副局长张维指出，这标志着北京市土地一级开发招投标制度拉开序幕，今年将逐步全面推行这一制度。副局长曾赞荣指出，一级开发招投标方式可提高土地上市速度，避免开发商同时占有一级开发和二级开发、变相圈地。今后一级开发完成后，政府将收回土地，再进行二级开发。一级开发最高利润不得超过8%，虽不如二级开发利润高，但收入稳定。 土地招拍挂制度在推行中，既有不少成功的经验，也出现了一些管理上的漏洞和缺陷。3月11日，全国政协委员彭磷基在提案中痛陈当前土地招拍挂制度存在的四大弊端，指出，“目前全国已普遍执行的国有土地使用权出让招拍挂制度存在土地出让信息披露不充分、人为设定稀奇古怪限制条件、竞买人恶意串通以及国有企业或上市公司盲目高价竞买等四大问题，该制度亟须加以改善。”他认为，政府有关部门应建立完善的土地供应信息发布和披露制度，将今后几年准备出让的土地向社会公布，让房地产开发商能从长计议。在有条件的地方，可以实行类似香港的“勾地制度”的“用地预申请制度”，单位和个人对列入招拍挂出让计划内的地块有使用意向的，可提出用地预申请，并承诺愿意支付的土地价格，国土管理部门适时组织实施招标拍卖挂牌出让活动，提出用地预申请的单位和个人的报价不得低于其承诺的土地价格。这样，既可以防止土地流拍，又可以使得土地供应、成交价格更接近市场需求。彭磷基委员还建议，应建立严厉的招拍挂监督机制，对违法者予以严厉打击，同时对“围标”、“陪标”的参与人依照法律有关规定追究相关责任等。 4、关于土地出让收入纳入地方预算管理制度 2006年12月27日， 国务院办公厅通知：自2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理：收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”；禁止地方借口“招商引资”等名义变相减免土地出让收入。 为正确贯彻通知精神，财政部对通知进行了解读。解读中指出，此次调整将政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，都作为国有土地使用权出让收入纳入预算管理。具体包括：1、以招标、拍卖、挂牌和协议方式出让国有土地使用权所确定的总成交价款；2、转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴的土地价款；3、变现处置抵押划拨国有土地使用权应当补缴的土地价款；4、转让房改房、经济适用住房等按照规定应当补缴的土地价款；5、改变出让国有土地使用权的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴的土地价款，6、国有土地出租收入、国有土地使用权出让或变更收入及其他相关收入。 新规的意义：将国有土地使用权出让收入，纳入地方国库进行收支预算，意味着地方政府今后在动用土地出让资金受益上，必须接受来自于人大代表等各方面的监督，对遏制圈地风起到“釜底抽薪”的作用。 5、关于土地督察体制的建立 我国的土地督察制度始自2006年7月13日国办发50号文。2006年9月国土部部长孙文盛兼任国家土地总督察，副部长李元兼任副总督察，政策法规司司长甘藏春任专职副总督察。截止2007年4月25日北京、上海等9个国家土地督察局局长全部到任。4月27日，国土资源部公布十届人大常委会27次会议通过的任免案，免去孙文盛国土资源部部长职务，任命徐绍史为部长。该系列人事变动表明，国家土地督察局这一代表国务院对地方政府和部门的监督机构已完成了从“事后”督察到“事前、事中、事后”全方位督察的重大职能和机制转变。 5月16日国土部印发了“国家土地总督察办公室和派驻地方的九个国家土地督察局职能配置、内设机构及人员编制规定”，“三定”方案。规定国家土地总督察办公室是国家土地总督察的办事机构，负责国家土地督察制度的具体实施和土地督察工作的组织协调。设综合处、信息调研处、督察指导处、制度建设处、机构管理处和督察干部管理处等6个处，编制25人。九个地方派驻机构，代表国家土地总督察履行监督检查职责，负责对各省级及计划单列市人民政府的土地利用和管理情况进行监督检查，编制从30人至48人不等。 3月27日，国家土地副总督察甘藏春指出，实行最严格的土地管理制度，是党中央、国务院确立的一项基本的指导原则。目前我国最严格的土地管理制度框架已逐步形成，关键是抓好落实。国家土地督察制度的建立，就是为了全面加强对省级和计划单列市人民政府土地利用和管理情况的监督检查。这项制度填补了对地方政府的土地利用和管理行为纠正监督机制的不足，既可以发挥地方政府的积极性，又提高了中央政府的监管能力，从而使最严格的土地管理制度框架进一步完善。土地督察工作格局总体来说应该是“一条主线、三个重点”。一条主线就是，以监督省级和计划单列市人民政府土地管理和利用情况为主线。三个重点是：监督省级和计划单列市人民政府耕地保护责任制的落实情况；监督省级和计划单列市人民政府执行国家土地调控政策的情况；推进土地政策的完善。 6、关于土地违法、腐败整治行动 2007年中央、国务院各部委部署和实施了一系列土地违法、腐败专项检查整治行动。 2006年国土资源部会同监察部门联合开展专项行动，公开查处七起重大土地违法案件，直接查处27起土地违法案件。全国共核减不合理用地9.2万亩。全年查处结案90340件，处理了3593人，其中2名省级干部受党纪处分，6名地市级干部受行政处分，501人受刑事处罚。及时发现并制止了近35000件土地违法行为，挽回经济损失达16.4亿元。 4月17日建设部副部长齐骥在全国社会治安综合治理工作会议上表示，将开展房地产交易秩序专项整治。重点防范和制止各种规避结构调整政策、变相囤积房源行为，严厉查处违规销售、哄抬房价、虚假合同套取银行贷款、偷逃税款等违法违规行为和扰乱市场秩序的房地产开发企业与中介机构，对严重侵害群众利益、群众反映强烈的典型案例，依法从严惩处。 4月下旬至2008年1月，建设部、国土部、财政部、审计署、监察部、税务总局、发改委、工商总局等八部门分工部署全面实施一场房地产市场秩序专项整治行动，重点打击房地产领域涉及的违法违规、权钱交易行为。主要涉及有关部门及工作人员在项目立项、土地取得、规划审批、预售许可等环节违规审批、滥用权力等行为和房地产税收政策执行情况。房地产企业发布违法广告、囤房惜售、哄抬房价、合同欺诈、偷税漏税以及违规强制拆迁等行为。 4月26日，中纪委副书记刘峰岩接受记者专访时表示，根据中央纪委第七次全会、国务院第五次廉政工作会议的部署，今年中纪委监察部在领导干部廉洁自律方面要抓7方面工作，严查领导干部用职权买低价房。 4月25日，最高人民检察院召开电视电话会议，从现在起到2007年底，全国检察机关将集中查办城镇建设领域商业贿赂犯罪案件，严肃查办土地管理、房地产开发中的商业贿赂犯罪。2006年，全国共立案侦查商业贿赂犯罪案件9582件，涉案总金额15亿元。其中，涉案金额5万元以上大案5316件，占立案总数55.5%；涉及县处级干部1128人，厅局级110人。 6月28日，国家审计署2006年度审计报告中，出现了21个中央部门的名字，审计出的问题财政金额高达468.8亿，违规违法资金68.8亿。发现106起重大违法犯罪案件线索移送司法机关和纪检监察部门查处后，有94人被逮捕、起诉或判刑，177人受到党纪政纪处分。 二、经济管理手段 2007年上半年国家在土地管理方面采取的经济管理手段是房地产企业土地增值税的交纳将由先前的“预征制”转为“清算制”，城镇土地使用税额标准提高２倍，新增建设用地土地有偿使用费提高１倍，三者构成了土地环节的“一费二税”上调政策。2007年房地产市场税费政策调控正式启幕。 1、土地增值税“清算制” 1月16日晚，国家税务总局发布《关于房地产开发企业土地增值税清算管理有关问题的通知》，明确2月1日起，房地产企业土地增值税的缴纳将由先前的“预征制”转为 “清算制”。 2、城镇土地使用税 2006年12月31日，温总理签署第483号国务院令，公布《国务院关于修改〈中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例〉的决定》。 国务院决定自2007年1月1日起，将城镇土地使用税每平方米年税额在原《条例》规定的基础上提高2倍，即大城市由0.5元至 10元提高到1.5元至30元；中等城市由0.4元至8元提高到1.2元至 24元；小城市由0.3元至6元提高到0.9元至18元；县城、建制镇、工矿区由0.2元至4元提高到0.6元至12元。同时，将外商投资企业和外国企业纳入城镇土地使用税的征税范围。 此前的城镇土地使用税征收标准是1988年制定的。目前我国已出让的土地有2/3仍处于闲置状态，而城镇土地使用税作为我国目前在土地保有环节征收的唯一税种，长期以来税负偏低，以2006年为例，全年全国共征收177亿元，仅占税收总收入不到0.5%，与我国人多地少、土地资源极为紧缺的现状及近年来日益攀升的地价水平极不适应。修订后的条例提高了税额标准，有利于加强土地宏观调控、促进节约用地。此外，此次修改把外资企业纳入征收范围，有利于统一税制、公平税负，同时也有利于拓宽税基、增加地方财政收入。 6月12日北京市地税局印发“京地税地〔2007〕229号”通知，公布了最新北京市城镇土地纳税等级分级范围，将此前十级的划分标准统一改为六级，并对跨越不同级别的土地将采取从高原则加以归类。 3、新增建设用地土地有偿使用费 2006年11月21日财政部、国土部和央行联合颁布了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》。规定2007年1月1日起，新增建设用地各等别征收标准在原有基础上提高一倍。土地使用费仍实行中央与地方30：70分成体制。但为避免部分地方不能足额征收新增建设用地土地有偿使用费问题，政策将地方分成的70%部分，一律全额缴入省级国库。 中央政府近年为加强土地调控出台多项措施，明确了我国“实行最严格的土地管理制度”。然而地方囤积土地现象未见好转。2005年，国土资源部对16个城市进行卫星遥感监测发现，违法用地数占新增建设用地的近60%，个别地方违法用地面积占新增用地面积的90%。造成土地利用反调控走势的根本原因是一些地方扩张新增建设用地的冲动强烈，其中最突出的就是工业用地低成本过度扩张。 我国地价主要由三个部分构成：一是取得成本，包括征地补偿安置费和拆迁费用；二是开发成本；三是政府收益，包括新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使用税和耕地占用税等相关税费，以及政府以出让金形式获得的土地纯收益。新增建设用地土地有偿使用费征收标准提高一倍后，工业用地价格将在原有基础上提高40%至60%左右，使之恢复到基准地价水平，扭转亏本出让局面，有利于抑制工业用地的过度扩张，减少土地隐性闲置与浪费，也能把一些利用审批工业用地炒作土地的开发商清除出市场，提高土地使用率、增加土地供给，促使企业集约用地，增加房地产开发用地资源。 该政策出台后，业界反应各不相同，有人分析政策将导致地价翻倍，缩紧地根的信号将刺激房价再次上升；而大多数官方人士则认为，由于政策将地方分成的70%部分收益缴入省级国库，此举会改变各级政府间土地收益分配关系，会减少地方政府土地收益，不会过多增加用地成本。 |
