成业行信息网络部   杨永明

业界通常把2006年称为房地产宏观调控的“政策年”，而把2007年称为调控政策的“执行年”。2006年国家出台了以国六条为核心，围绕住房结构、住房保障、土地供应、信贷、税费等诸多方面的政策与措施。然而这些政策措施在执行过程中，遇到来自方方面面的阻碍，致使一些政策被“悬空”、“搁置”甚至被“化解”。因此加强执行力度，落实调控政策就成为2007年的首要任务。从这个意义上可以把2007年称为“执行年”，但这并不意味着2007年国家没有新的宏观调控政策出台，也不意味着2007年的政策只是以往政策的照搬。实际上，2007年国家出台的政策，既有对2006年的继承，也有在新市场环境下新的导向。

2007年上半年的政策的新导向

今年二月下旬，国务院副总理曾培炎针对房地产市场调控问题的讲话强调，要增加供给，引导需求，稳定价格，规范市场，着力解决低收入家庭住房问题，促进房地产市场健康发展。讲话中把“加大住房供应力度”放到了宏观调控的首位，这与“国八条”、“国六条”把“高度重视稳定住房价格”和“切实调整住房供应结构”放在首位的提法有明显不同。意味着2007年国家将主要采取增加市场有效供给的做法，来缓解需求压力。

温总理在十届全国人大五次会议政府工作报告指出，房地产业对发展经济、改善人民群众住房条件有重大作用，必须促进房地产业持续健康发展。一是从我国人多地少的国情和现阶段经济发展水平出发，合理规划、科学建设、适度消费，发展节能省地环保型建筑，形成具有中国特点的住房建设和消费模式。二是重点发展面向广大群众的普通商品住房，建立健全廉租房制度，改进和规范经济适用房制度。三是正确运用政府调控和市场机制两个手段，保持房地产投资合理规模，优化商品房供应结构，加强房价监管和调控，抑制房地产价格过快上涨，保持合理的价格水平。四是深入整顿和规范房地产市场秩序，强化房地产市场监管，依法惩治房地产开发、交易、中介等环节的违法违规行为。

温总理政府工作报告把解决低收入家庭住房问题，把面向广大群众的普通商品住房和经济适用房、廉租房等保障性住房放在了更为显著的位置，抓住了目前房地产市场调控的关键环节，也从增加有效供给的角度为今年房地产调控指出了一条新的思路。
房地产宏观调控的目的是要抑制投资和房价的过快增长，满足人民群众日益增长的住房需求。实际上，投资与房价增长过快以致失衡只是一种现象，而导致失衡的原因则是住房市场供求的失衡，是需求远远大于供给的结果。房地产宏观调控手段无非是通过住房保障、土地投放、住房结构调整、税收、金融等政策措施，使房地产市场的供求趋于平衡，进而达到稳定房价的目的。

关于“90/70”政策及其执行

2006年国家房地产宏观调控的重点是对住房结构的调整，国家出台了著名的“90/70”政策，“90/70”政策实际上是一把双刃剑，通过对住房结构的调整，一方面增加了土地的有效利用，扩大了住房供给，另一方面通过缩减住房面积，又抑制了住房需求。由于我国人多地少的矛盾十分突出，国家不得不把发展节能省地型住宅，控制户型面积的策略作为一项重要的国策。这项政策是2006年国家宏观调控政策的核心。

2007年关于“90/70”政策的贯彻执行，不能不提到《90m2以下住宅设计要点（征求意见稿）》事件。1月9日晚，建设部网站上悄然公布了“关于征求《90m2以下住宅设计要点（征求意见稿）》”，其中提到的修正系数对90平米的标准界定放宽，小户型标准最高可达106平方米。然而事隔不到一天，建设部又紧急发文表示，该《意见稿》不符合国务院办公厅和建设部文件要求，经研究决定，予以废止。建设部的朝令夕改使所有关注政策的人十分不解。对此，某资深专家认为，建设部组织编制《90m2意见稿》的初衷很可能是在各地方政府和开发商的压力下，对“70%•90m2”的执行出现了犹豫，意欲向地方妥协，欲以此文件探路，探寻中央的意见。但没有想到引起了行业内如此大的波澜，迫于舆论的压力，并且担心由此引起中央及国务院的问责，因此，又不得不匆忙废止。但此事件从另一个侧面反映了国家主管部门对执行“90/70”政策的坚决态度。

关于两条腿走路的政策要点

2007年十届全国人大五次会议和十一五规划在坚持“90/70”政策的基础上，把今年的调控重点调整到落实经济适用房、廉租房和限价房等住房保障政策上来。建设部部长汪光焘2月22日讲话道出了2007国家宏观调控的指导思想，他指出：“住房是人的一种基本权利，是一种基本的社会保障。从十多年改革和探索的实践看，仅靠市场机制无法解决住房领域的社会公平问题。”这说明国家主管部门已经认识到，仅靠市场一种机制是很难满足广大群众多层次的住房需求的，只有将国家住房保障机制与市场机制结合起来，两条腿走路，才能较好的满足不同层次的社会需求。在这种政策导向下，一方面，国家将建设用地的相当一部分投入到政策性住房建设上，把有限的资金用在经济适用房、廉租房和限价房建设上，结合各项住房优惠政策，最大限度地满足众多买不起商品房的低收入家庭的基本住房需求。另一方面通过各种政策措施调控商品房住房结构，整治房地产市场秩序，控制房价过快上涨，以满足收入水平较高家庭的住房需求。政府与市场两种机制的有机结合将有利于缩小贫富差别，实现住房上的社会公平，向构建和谐社会的目标迈进。

增加土地供给的政策措施

2007年上半年，国家主管部门将调控重点放到土地供给上，提出2007年各地应因地制宜地增加住宅用地的投放计划，提高经济适用房、廉租房制度和限价房的土地供应比例。4月25日国土资源部下达了2007年全国土地利用计划。计划将2007年新增建设占用农用地与耕地数量控制为与2006年持平，禁止别墅类、高尔夫球场、党政机关和国有企事业单位新建培训中心等项目用地，增加经济适用房、廉租房制度和限价房的土地供应比例。根据国家的统一部署，各地也相继出台了各自的土地供应计划。

由于我国土地资源有限，为确保18亿亩耕地不被侵占，土地增量市场受到了极大限制，要想有效增加市场土地供应量，仅靠新增土地是远远不够的，必须在存量土地上下功夫。打击违法囤地，提高占地成本，迫使开发商在规定期限内竣工，是增加土地供应和商品房供应的有效途径。为此2007年上半年国家相继推出了几项关于政策。

第一，将城镇土地使用税在1988年基础上提高两倍。6月27日，国家税务总局又下发《关于取消部分地方税行政审批项目的通知》，取消了“关于房地产开发商土地使用税税收优惠的规定”。停止1989年下发的629号文件中关于“房地产开发公司在商品房出售之前纳税确有困难的，在计征土地使用税时地方税务局可以根据具体情况确定”的行政审批权限； 

第二，新增建设用地出让金在现有基础上提高一倍；

第三，土地增值税“预征”改“清算”；

第四，规定满两年未动工开发的土地，国家可以无偿收回。

上述政策对于督促开发商加快闲置土地开发，增加存量市场土地供给上有重要意义。但在采取这些政策的同时，客观上也较大幅度地提高了土地开发成本，成为近年来房价飞涨，难以有效抑制的重要原因之一。
注：关于土地政策的详细情况，请参看笔者撰写的“2007年上半年土地政策综述”一文。

增加住房供给的政策措施

2006年国家经济适用房和廉租房政策取得了一定的成效，截至2006年底，全国已有约1650万户中低收入家庭购买或租赁了经济适用住房。25万多户低保家庭通过实物配租、租赁补贴等方式解决了住房困难，近30万户承租公有住房的低保家庭实行了租金减免，3800万户职工通过住房公积金贷款和提取，改善了居住条件。

2007年国家将房地产市场宏观调控的重点放到改善普通群众尤其是中低收入家庭住房条件上来。3月3日，全国政协第1号提案就是针对经济适用房与廉租房提出的。
根据北京市住房规划，今后三年，全市将建设经济适用房1000-1500万平米，限价房1000万平米；今年开工建设廉租房30万平米。《北京住房建设规划(2006年-2010年)》提出，“十一五”期间，北京市新建商品住房建设规模约9250万平米，约90万套。北京市政府明文规定，今后北京市的廉租房和经济适用房项目将优先安排在轨道交通沿线和站点周边500米至1000米范围内。新建商品住房以90平米以下户型为主；经适房控制在60-80平米，廉租房以一居和两居小套型为主，40-60平米。

关于经济适用房政策

经济适用房政策是保障性住房政策的重要组成部分，近年来，对于经济适用房是售是租问题，对于经济适用房的回购问题，以及对于经济适用房的购房资格问题是业内关注的焦点，这些问题在2007年上半年都相继有了说法。

• 关于经济适用房的售与租问题，在1月27日市人代会上，市建委副主任张家明表示，经适房今后将采取“租售并举”方式，今后将在新建的经济适用房小区内配建一部分政策性租赁用房。5月8日，市建委透露，未来经济适用房供应模式将发生转变，由销售为主过渡到租售并举。
• 关于经济适用房的回购问题，2006年10月，北京十一五住房建设规划指出，经济适用房将探索建立取消直接上市，由政府回购的制度，以避免投资客从中牟利。尽管该公示受到近七成公众反对，但直至去年底，北京市建委仍强调回购制度并无改变，2007年新建经济适用房将封闭运作，不得上市交易，确需上市的由政府按原价收购。1月27日市建委副主任张家明也表示，政府回购政策今年上半年将出台，在建经济适用房不得上市交易，国家将以原价回购，对于以前的经适房，不满5年绝对不允许上市交易。6月7日，市建委对新拟定的《北京市经济适用住房管理办法（试行）》和《北京市廉租住房管理办法》公开征求意见，明文规定经适房不得上市转让，应由政府回购。
• 关于经济适用房购房资格问题，4月12日市建委负责人通过媒体表示，今后对于经济适用房的销售问题，将不再只提供给拆迁户，任何符合条件、并通过建委四级（社区居委会、街道、区县和市有关部门）审查的中低收入家庭，均可购买。对申请保障性住房的家庭收入、住房和资产状况进行审核和公示，同时建立全市住房保障对象档案信息管理系统。5月下旬北京市住房保障制度试点工作在宣武区陶然亭街道启动。在统一印制的《申请购买经济适用住房须知》、《申请廉租住房实物配租须知》规定了申购人的四个条件。其中规定申购人为取得本市户籍满5年；家庭为单人的应符合晚婚年龄；离异的应满3年；家庭人均住房使用面积低于10平米，且５年内没有出售或者转让过房产；1人户-5人户年度家庭收入应分别低于22700/36300/45300/52900/60000元；家庭总资产应分别低于24万/27万/36万/45万/48万元；配售标准为人均使用面积为15平方米。6月7日，市建委对新拟定的《北京市经济适用住房管理办法（试行）》、《北京市廉租住房管理办法》公开征求意见，新政策首次界定了买房人年龄，申购人需取得本市户籍满5年，年龄年满18周岁，单身家庭申购人需年满30周岁。

关于廉租房政策

建设部数据，截至 2006年底，全国累计用于廉租住房制度的资金为70.8亿元。其中，财政预算安排资金32.1亿元，住房公积金增值收益19.8亿元，土地出让净收益 3.1亿元，社会捐赠0.2亿元,其他资金15.6亿元。全国用于廉租住房制度资金达23.4亿元，占1999年以来累计筹集资金的1/3。

2006年底，北京市政府提出2007年计划新建200万平米经济适用房、10万平米廉租房。不久又决定将建设、收购廉租房房源指标由10万平米增至30万平米，力争三年内安排廉租房100万平米。《北京住房规划(2006～2010)》规定，廉租房供给对象主要为烈属、孤老、重残等特殊情况家庭。“十一五”期间，用于实物配租的廉租住房建设规模约47万～60万平米，约1万套左右，套均面积约在70平米以内。其余约6.7万户城市低保家庭和优抚家庭则享受廉租住房租金补贴，人均每月300元以内。

我国将有步骤地将廉租住房制度保障范围扩大到低收入住房困难家庭。严格落实以财政预算为主、住房公积金增值收益相结合的廉租住房资金筹措机制，确保土地出让净收益5%左右用于廉租住房建设。预计受惠于这项政策，全国将新增100亿元廉租房建设资金，相当于前8年甚至前10年总和的一倍左右。建设部部署，各地从今年起将多渠道筹集资金建设廉租住房，逐步把覆盖面扩大到低收入家庭。1月23日，在建设部召开的2007年全国建设工作会议上。汪部长表示，今年建设系统的首要工作目标是，所有城市和县城镇都要建立廉租住房制度，最低生活保障家庭中的住房困难户应保尽保。

2月14日，建设部通报2006年城镇廉租住房制度建设情况时，特别强调了“应保尽保”，中国目前廉租房入住标准是依据所在城市最低工资和城镇低保标准综合设定。民政部统计显示，截至2006年，中国内地城镇低保人口总量为2200万，这些人口都在“应保”范畴。建设部要求，166个尚未上报和承诺从土地收益中提取比例用于廉租房建设的城市，必须在5月1日之前上报，而后向社会公开承诺。

4月19日，北京市土地整理储备中心对本市两限房配建廉租房做出明确规定，其户型必须严格控制在建筑面积50平米以下，原则上以一居室、二居室为主，一居室、二居室按4.5∶5.5比例分配，可适当调整。

关于限价房政策

建设部要求，对满足当地居民自住需要的中低价位、中小套型普通商品住房项目，政府应按照价格法有关要求，采用“双限双竞”确定开发建设单位，增加政府指导价的住房供应。所谓“双限双竞”是指：限套型面积、限控制性价位，竞房价、竞地方法。政府辟出地皮建廉租房、经济适用房，开发商间“竞地价”，谁出的地价高，谁就更有希望获得地块开发权。开发商间同时也“竞房价”，谁出的房价低，谁就更有希望获得该地块的开发权。在地价竞高、房价竞低情况下，开发商的利润空间被压缩了，最终建成的住房控制在政府限制的价格范围内。

3月30日，北京市国土局、市建委、市规委联合召开了本市住房保障工作进展情况新闻发布会。市国土局副局长曾赞荣介绍，2007年第二季度将推出打部分两限房项目建设用地，剩余少量项目将在第三季度全部推出，以确保年内300万平米两限房计划全部动工。2007年保障性住房将占到新建住房的1/4。

同一天，北京市土地储备中心正式发布三块“两限房”用地出让信息。要求“两限房”将全部建设成套型建筑面积90平米以下住宅，销售价格将比该地区同质普通商品房下浮10%到15%。

4月4日，北京市土地整理储备中心网站挂出公告：“2007年4月29日北京住总房地产开发有限责任公司以13.98亿元竞得北京首块“两限房”用地——海淀区西三旗（原北京轮胎厂）住宅及配套项目用地的国有土地使用权。”该项目将于2007年11月开工，计划建设两限房4000多套，廉租房400多套。2008年上半年开始发售，2009年年底入住，均价为每平米6350元。

北京市两限房购买人资格为，具有北京市常住户口及中低收入家庭优先。此外，解危排险、环境整治、文保危改、城中村整治、奥运工程及其配套设施等重点项目的被征地、拆迁家庭优先；已经取得经济适用房购买资格的家庭如放弃经济适用房的购买资格，也可以申请购买。

关于公积金政策

根据建设部的部署，今年将着力完善住房公积金缴存和使用政策，依法扩大公积金制度覆盖范围，逐步扩大到“包括在城市中有固定工作的农民工在内”的城镇各类就业群体（目前我国农民工数量在2亿人左右）。建设部负责人强调：住房公积金缴存比例不得低于法定最低缴存比例；超过法定最高缴存比例和基数的，要依法纳税。
 
建设部部长王光焘在年初举行的全国建设工作会议上曾表示，2007年，所有城市（包括县城）都要建立廉租住房制度，住房公积金缴率提高5%。后有媒体报道时解读为，“如果住房公积金缴交率再提高5%，就意味着住房公积金缴存比例将从目前的5%——12%提高到10%——17%”，并称其为“公积金新政”。对此解释，建设部3月27日向媒体澄清，指出这种理解不正确，报5%指覆盖面，即住房公积金缴存的人数将提高5%而非缴存比例，缴存比例不变。

相关金融税收政策

上半年，央行五次提高存款准备金率（存款准备金率历次调整），两次提高贷款利率（建国以来利率调整情况），以期提高房地产投资成本，抑制投资。

1月31日北京市地税局公布，从2月1日起，个人出租房屋收入将严格按照5％综合征收率征税，其中包括个人所得税0.5％、其他地方各税4.5％。

1月25日，市地税局转发“国家税务总局关于加强房地产交易个人无偿赠与不动产税收管理的通知”，规定：对个人无偿赠与不动产行为，应对受赠人全额征收契税和印花税。

此外国家相关机构正在研究制定征收房产保有税政策。这些政策的相继推出将不断提高房产持有成本，压缩利润空间，对房产投资产生巨大的资金与债务压力，使投资客投资时不得不认真三思。从而达到挤压存量房市场，增加供给，减少需求的目的。

关于整顿房地产市场秩序的政策措施

1月22日，建设部、央行联合发布《关于加强房地产经纪管理规范交易结算资金账户管理有关问题的通知》规定，房地产经纪机构或交易保证机构必须在银行开立客户交易结算资金专用存款账户，用于存量房交易结算资金的存储和划转，资金划转通过银行转账方式进行，不得支取现金。

3月22日，北京市建委与中行营业管理部联合转发了《建设部、中国人民银行<关于加强房地产经纪管理、规范交易结算资金账户管理有关问题的通知>》，同时颁布了《北京市存量房交易结算资金账户管理暂行规定》指出，自4月15日起“房地产经纪机构、交易保证机构或代理存量房买卖的，须通过“专用账户”划转交易结算资金。未设立“专用账户”的房地产经纪机构，其成交业务的交易结算资金应通过设立“专用账户”的房地产经纪机构或交易保证机构实施划转。”

由北京市建委颁布，4月15日开始实施的《关于加强北京市房地产经纪机构备案管理和动态监管工作的通知》，明确规定了房地产经纪机构、人员26种违规行为将受处罚。
   
北京房地产中介行业协会4月10日下发了《北京市存量房交易结算资金账户管理暂行规定》，规定除二手房买卖双方自行约定付款方式外，通过中介公司成交的房产要按付款比例不同，实行四种办理程序，均以“办结单”方式办理。

6月15日起，北京市二手房交易款项不再走中介公司账户；买卖双方只能用两种方式划转钱款：一是将首付或全款汇入银行资金监管专用账户，二是签约后，再签订《资金自行划转协议》，房款由买卖双方自行划转。

北京市建委和北京市工商行政管理局联合发布《北京市存量房屋买卖合同》示范文本，该文本将于7月1日起在全市正式推广使用。今后房地产经纪机构代理出售的二手房房源信息必须上传到北京中介协会的存量房网上签约系统( www.breaa.cn )进行公示，公示后的房源信息方可在房地产经纪机构的经营场所挂牌销售。

上述政策措施的实施有利于维护房地产市场的正常秩序，保护房地产购买者和投资者的合法利益。

抑制外资购房炒房政策

为贯彻落实建设部《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》（建住房〔2006〕171号文件），2007年1月底北京市建委、外办、公安局、工商局、商务局出台关于境外机构和境外个人购买商品房有关程序的通知。规定，在境内工作、学习超过一年的境外个人、港澳台居民和华侨因生活需要可购买一套商品住宅；境外机构在京设立分支、代表机构，可在京购买自用商品房；购买非自用商品房，应申请设立外商投资企业；驻华大使馆、国际组织驻华代表机构及其享有外交特权与豁免的人员购买商品房，提交外交部同意购房照会。（6月3日北京第十六次市长接待台商日，市政府台湾事务办公室主任马玉萍透露，台湾同胞在京购房和大陆居民享受同等待遇，不受“一人只能购买一套住宅”的限制。）

2月2日，市建委等部门联合发布了《关于规范境外机构和境外个人购买商品房的通知》。规定，境外机构和个人购买自住商品房后，不能随意出租、转让。

3月22日，商务部发布《2007年全国吸收外商投资工作指导性意见》，明确指出：采取有效措施，严格限制外商投资高耗能、高污染、低水平产业，严格限制外商投资房地产。

6月11日商务部和国家外汇局联合发布《关于进一步加强、规范外商直接投资房地产业审批和监管的通知》规定：强调外商投资内地房地产项目必须通过审批，未来所有由地方部门审批的外资房地产公司必须上报商务部备案；外商投资房地产企业的中外投资各方，不得以任何形式订立保证任何一方固定回报或变相固定回报的条款。
 
限制外资买房、炒房的相关政策措施对于缓解中国房地产市场的供需矛盾具有重要的意义。

编后话

综上所述，2007年上半年国家房地产调控政策的主要特点是，调控政策导向由住房结构的调控转到增加市场有效供给方面来，力求通过增加供给的办法使供求趋于平衡。2007年上半年国家出台了一系列土地政策，力求在确保18亿亩耕地前提下，增加增量市场与存量市场的土地供应；使经济适用房、廉租房和两限房的用地计划得到保证；2007年上半年，国家制定和实施了许多关于经济适用房、廉租房和限价房的政策，通过政府和市场两条腿走路，以有效提高住房市场的有效供给；此外，国家还在金融、税收、行业管理和限制外资炒房方面制定了相应的配套政策和措施。这些措施的制定和实施，对于执行国家2006年国六条具有重要的意义。

从上半年政策实施的情况看，应该说既有成功的方面，也有不如人意的方面，房地产投资与房价的高烧还没有得到有效控制，由于政策作用的滞后性，估计这些政策的效应会在一定时期后渐渐显现出来。

房地产宏观调控不仅对于中国，而且对于许多发达和发展国家来说都是一个巨大的难题，况且中国是一个在人口、土地、经济等方面都存在难以克服的深刻内在矛盾的国家。宏观调控是一个庞大的系统工程，并非一朝一夕，几个高深理论，几个相关政策出台就可以解决的。对于今后国家的房地产调控政策，我们拭目以待，希望这些政策和措施通过实践的检验和调整，将会起到越来越大的作用。